Czy budynek zamieszkania zbiorowego jest budynkiem usługowym
Tak, budynek zamieszkania zbiorowego w praktyce pełni funkcję usługową, bo jego zasadniczym zadaniem jest świadczenie usług zakwaterowania, turystycznych lub opiekuńczych. Zastrzeżenie jest jednak istotne: w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określenie budynek usługowy w ogóle nie występuje. Obowiązują tam dwie inne kategorie, budynek zamieszkania zbiorowego z § 3 pkt 5 oraz budynek użyteczności publicznej z § 3 pkt 6, a kategorie te mogą się nakładać.
- Co to są budynki usługowe i czy przepisy je definiują?
- Co to jest budynek zamieszkania zbiorowego?
- Czy budynek zamieszkania zbiorowego jest budynkiem użyteczności publicznej?
- Dlaczego klasyfikacja ma znaczenie: wymagania techniczne i przeciwpożarowe
- Czym różni się budynek usługowo-mieszkalny od zamieszkania zbiorowego?
- Jak zakwalifikować własny obiekt: lista kontrolna
Rozróżnienie nie jest akademickie. Od klasyfikacji obiektu zależą wymogi techniczne, przeciwpożarowe i sanitarne, tryb uzyskiwania decyzji oraz realny koszt adaptacji budynku. Poniżej tłumaczymy, skąd bierze się pojęcie zabudowy usługowej, kiedy hotel lub internat staje się obiektem użyteczności publicznej i jak wątpliwości rozstrzygają sądy oraz Krajowa Izba Odwoławcza.
Co to są budynki usługowe i czy przepisy je definiują?
Pojęcie budynku usługowego pochodzi z języka planowania przestrzennego, a nie z warunków technicznych. W § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. ustawodawca zdefiniował między innymi budynek mieszkalny, budynek zamieszkania zbiorowego, budynek użyteczności publicznej, budynek rekreacji indywidualnej czy budynek gospodarczy, jednak definicji budynku usługowego w tym katalogu nie ma, co widać w tekście § 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Nie znaczy to, że termin jest nieużywany. W dokumentach planistycznych hotele i podobne obiekty wpisują się w szeroko pojętą funkcję usługową, ponieważ ich głównym celem jest świadczenie konkretnych usług: noclegowych, gastronomicznych czy konferencyjnych. Obiekty porządkuje również klasyfikacja PKOB, ale jej znaczenie dla kwalifikacji prawnej bywa różnie oceniane, co pokazuje orzecznictwo omówione dalej.
Co to jest budynek zamieszkania zbiorowego?
Zgodnie z definicją legalną z § 3 pkt 5 jest to budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi. Przepis wymienia przykładowe typy takich obiektów, a razem z nimi osobną grupę budynków do stałego pobytu, które również zaliczono do tej kategorii.
- obiekty noclegowe i turystyczne: hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko, schronisko młodzieżowe,
- obiekty związane z nauką i służbą: internat, dom studencki, budynek koszarowy,
- obiekty izolacyjne: budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego i schroniska dla nieletnich,
- budynki do stałego pobytu ludzi, czyli dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny.
Łączy te obiekty to, że przebywające w nich osoby nie prowadzą samodzielnego gospodarstwa domowego, lecz korzystają z zakwaterowania zarządzanego przez operatora. Z definicji wynika też, że zwykły budynek wielorodzinny nie jest budynkiem zamieszkania zbiorowego, bo jego mieszkańcy mieszkają na stałe i prowadzą własne gospodarstwa.
Czy budynek zamieszkania zbiorowego jest budynkiem użyteczności publicznej?
Może nim być, ale nie musi. Budynek użyteczności publicznej to zgodnie z § 3 pkt 6 obiekt przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu czy obsługi pasażerów; za taki budynek uznaje się także obiekt biurowy lub socjalny. Zakresy obu definicji przecinają się i w wielu przypadkach ten sam budynek odpowiada obu, choć każdorazowo wymaga to indywidualnej oceny, co wynika z analizy na portalu prawo.pl.
Klasycznym przykładem jest hotel. Z jednej strony to modelowy budynek zamieszkania zbiorowego, bo goście przebywają w nim tymczasowo, od jednej doby po kilka tygodni. Z drugiej strony obiekt świadczy usługi turystyczne, gastronomiczne i konferencyjne dostępne dla każdego zainteresowanego, więc wpisuje się w definicję użyteczności publicznej. Podobnie szkoła z internatem: część dydaktyczna pełni funkcję oświatową, a część sypialna stanowi zamieszkanie zbiorowe uczniów.
Taką wykładnię potwierdza też materiał dla kandydatów na uprawnienia budowlane, który wprost uczący, że budynek zamieszkania zbiorowego bywa jednocześnie budynkiem użyteczności publicznej.
| Kryterium | Zamieszkanie zbiorowe, § 3 pkt 5 | Użyteczność publiczna, § 3 pkt 6 |
|---|---|---|
| Cel obiektu | okresowy pobyt ludzi, zakwaterowanie | świadczenie usług dla zbiorowości |
| Krąg użytkowników | osoby zakwaterowane lub skierowane | ogólnodostępny, nieokreślony z góry |
| Przykłady | hotel, internat, dom studencki, schronisko | szkoła, szpital, urząd, dworzec |
| Łączenie kategorii | jeden budynek może odpowiadać obu definicjom równocześnie | |
Czy budynek usługowy jest budynkiem użyteczności publicznej?
W większości przypadków tak. Skoro definicja z § 3 pkt 6 wymienia wprost usługi, handel, gastronomię i turystykę, większość obiektów nazywanych potocznie usługowymi spełnia przesłanki użyteczności publicznej. Nie jest to jednak reguła bez wyjątków, bo o kwalifikacji decyduje rzeczywiste przeznaczenie obiektu i jego dostępność, a nie nazwa z materiałów promocyjnych.
O czym orzekły NSA i WSA: funkcja oraz ogólnodostępność
Orzecznictwo sądów administracyjnych doprecyzowuje kryteria. Szpital jako obiekt opieki zdrowotnej jest budynkiem użyteczności publicznej, co potwierdził NSA wyrokiem z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 191/15. Podobnie myjnia samochodowa, ogólnodostępna i przeznaczona do świadczenia usług nieograniczonej liczbie klientów, została uznana za taki budynek (NSA z 25 stycznia 2010 r., II OSK 31/09), natomiast cmentarza parafialnego nie zaliczono do tej kategorii (WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2019 r., III SA/Po 590/19). Dla zaliczenia budynku do zamieszkania zbiorowego nie obowiązuje z kolei żaden dolny limit liczby przebywających osób (NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 3220/17).
Hotel w przetargach: rozstrzygnięcia Krajowej Izby Odwoławczej
W postępowaniach o zamówienia publiczne spór o kwalifikację hotelów wraca regularnie. Zestawienie orzeczeń pokazuje zasadniczą prawidłowość: zawsze, gdy dokumentacja zamówienia odwoływała się do warunków technicznych, wiążąca była definicja z rozporządzenia i hotel uznawano wyłącznie za budynek zamieszkania zbiorowego; gdy takiego odesłania zabrakło, dopuszczano kwalifikację hotelu jako obiektu użyteczności publicznej. Takie zestawienie prezentuje opracowanie kancelarii o orzecznictwie KIO, wskazujące przy okazji, że rozporządzenie przewiduje odmienne warunki techniczne dla obu kategorii, na przykład w § 61 ust. 2, § 74, § 75 ust. 2, § 84 ust. 1, § 150 ust. 6 i § 204 ust. 7.
W wyroku z 1 kwietnia 2019 r., KIO 455/19, Izba uznała, że hotel bezspornie przynależy do kategorii z § 3 pkt 5, więc doświadczenie w projektowaniu hotelu nie potwierdza warunku dotyczącego budynków użyteczności publicznej; odrzucono przy tym argument, że o klasyfikacji ma rozstrzygać rozporządzenie o Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, o czym pisze omówienie wyroku KIO 455/19 w serwisie Komunikaty.pl. Z kolei w sprawach KIO 1389/17 i KIO 4/24, gdzie zamawiający nie zdefiniowali pojęcia, Izba dopuściła uznanie hotelu za obiekt użyteczności publicznej, kierując się ogólnym rozumieniem zaspokajania zbiorowych potrzeb przez powszechnie dostępne usługi, w tym gastronomiczne i konferencyjne.
Dlaczego klasyfikacja ma znaczenie: wymagania techniczne i przeciwpożarowe
Konsekwencje dla inwestora są konkretne. Budynki zamieszkania zbiorowego klasyfikuje się w kategorii zagrożenia ludzi ZL V, która wiąże się z najbardziej restrykcyjnymi wymogami bezpieczeństwa pożarowego, od dróg ewakuacyjnych o określonej długości i szerokości, przez drzwi o wysokiej odporności ogniowej, po wydzielenie stref pożarowych oraz instalacje oddymiania i sygnalizacji pożarowej, bo przebywają w nich osoby nieznające rozkładu pomieszczeń. Adaptacja biurowca lub budynku technicznego na obiekt hotelowy wymaga z kolei oficjalnej zmiany sposobu użytkowania, nowego projektu i pozwolenia na budowę, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi w ogóle dopuszczać taką funkcję na działce. Praktyczne skutki tej podwójnej klasyfikacji, od nośności stropów po niezależne piony wodno-kanalizacyjne i dostępność dla osób z niepełnosprawnościami, omawia poradnik dla inwestorów hotelowych.
Wymagania techniczne właściwe dla samych budynków zamieszkania zbiorowego też są rozbudowane. Zalicza się do nich utwardzone dojścia o szerokości co najmniej 1,5 m, z czego co najmniej jedno ma być dostępne dla osób z niepełnosprawnościami, odległość parkingu lub garażu od okien w granicach od 7 do 20 m zależnie od wielkości zbiornika (poza hotelami), miejsca postojowe dla osób z niepełnosprawnościami co najmniej 5 m od okien, dźwig, gdy kondygnacja przeznaczona dla ponad 50 mieszkańców znajduje się powyżej 12 m nad poziomem terenu, oraz oświetlenie ewakuacyjne w pomieszczeniach o powierzchni ponad 2000 m kw. i na drogach ewakuacyjnych. Zebrane wymogi prezentuje omówienie wymagań technicznych dla budynków zamieszkania zbiorowego.
Formalne kwestie użytkowania obiektu przypominają te znane z mniejszych inwestycji, o których piszemy w artykule o tym, czy można mieszkać w domu bez pozwolenia na użytkowanie. Przy due diligence większego obiektu zwróć też uwagę na stan dachu: jego przegląd i ewentualny remont w hotelu czy internacie to inna skala niż w domu jednorodzinnym, więc warto konsultować się ze specjalistami zajmującymi się dachami dużych obiektów, takimi jak www.dach-uslugi.pl, zanim podpiszesz umowę kupna.
Czym różni się budynek usługowo-mieszkalny od zamieszkania zbiorowego?
Budynek usługowo-mieszkalny łączy w jednej bryle lokale usługowe, na przykład sklep lub kawiarnię na parterze, z mieszkaniami przeznaczonymi na stały pobyt. Mieszkanie w rozumieniu § 3 pkt 9 przywołanego rozporządzenia umożliwia stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego, więc taki obiekt klasyfikuje się jako budynek mieszkalny z częścią usługową, a nie jako zamieszkanie zbiorowe.
W budynku zamieszkania zbiorowego nikt nie prowadzi własnego gospodarstwa. Sypialnie i pomieszczenia dziennego pobytu ludzi są tam co najwyżej pomieszczeniami mieszkalnymi w rozumieniu § 3 pkt 10, ale całość obsługuje zarządca obiektu. Granicę wyznacza więc charakter pobytu: kamienica z mieszkaniami na wynajem długoterminowy i kawiarnią na dole to budynek usługowo-mieszkalny, podczas gdy hostel z noclegami dobowymi wchodzi w zakres zamieszkania zbiorowego.
Jak zakwalifikować własny obiekt: lista kontrolna
- Zacznij od planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i sprawdź, czy dopuszczają funkcję zamieszkania zbiorowego, usług turystycznych lub zabudowę usługową na danej działce.
- Ustal cel pobytu ludzi: okresowy nocleg wskazuje na zamieszkanie zbiorowe, stałe zamieszkanie na budynek mieszkalny, jednorazowa wizyta na użyteczność publiczną.
- Oceń krąg użytkowników: osoby skierowane i zakwaterowane osłabiają charakter publiczny, dostęp dla każdego zainteresowanego go wzmacnia.
- Wytypuj usługi świadczone poza kręgiem gości obiektu, na przykład restaurację lub sale konferencyjne, bo to one najczęściej nakładają reżim użyteczności publicznej.
- Zaplanuj wymogi kategorii ZL V oraz wymagania techniczne dla zamieszkania zbiorowego już na etapie koncepcji, nie po rozpoczęciu budowy.
- Przy adaptacji starszego budynku zamów ekspertyzę konstrukcji, instalacji i dachu oraz ustal, czy konieczna jest zmiana sposobu użytkowania.
Klasyfikacja budynku to punkt wyjścia dla całej dokumentacji inwestycyjnej, więc ustal ją z projektantem i prawnikiem jeszcze przed zakupem działki lub obiektu. Przy przekształcaniu powierzchni przydadzą się też nasze przewodniki o tym, jak obliczyć metraż mieszkania oraz jak obliczyć powierzchnię mieszkania ze skosami, szczególnie gdy w grę wchodzi adaptacja poddasza.
